Le gouvernement en tant qu’organe collégial se compose du Premier ministre, des ministres (ministres d’État, ministres et ministres délégués, attachés au Premier ministre) et des Secrétaires d’État (vice-ministres) qui sont désignés comme membres du gouvernement. D’autres Secrétaires d’État peuvent assister aux réunions du gouvernement à la place du ministre, mais ils ne possèdent pas le droit de vote.

Les réunions gouvernementales sont présidées par le Premier ministre. Conformément à l’Article 87 de la Constitution roumaine, le Président de la Roumanie peut participer aux réunions gouvernementales sur des questions d’intérêt national concernant la politique étrangère, la défense du pays, le respect de l’ordre public et, à la demande du Premier ministre, dans d’autres cas aussi. Le Président assure la présidence des réunions gouvernementales auxquelles il assiste. Toutefois, l’actuel Président n’a pas encore assisté à une de ces réunions.

L’ordre du jour définitif des réunions gouvernementales est approuvé par le Premier ministre sur proposition du Secrétaire général du gouvernement. Dans la pratique, l’ordre du jour est établi par le Secrétaire général et il est généralement communiqué au Premier ministre peu de temps avant la tenue de la réunion (généralement deux jours avant).

L’actuelle méthodologie relative à la préparation des actes normatifs a été adoptée par le gouvernement en décembre 1997. Elle définit une procédure d’élaboration des politiques conduisant à une prise de décision collégiale par le gouvernement.

D’après la méthodologie actuelle, c’est au ministère proposant un acte normatif qu’il incombe au premier chef de veiller à ce que les autres ministères et organismes centraux compétents soient dûment consultés. Les ministères devant être systématiquement consultés sont le ministère de la Justice, qui doit confirmer la légalité de tous les projets d’acte normatif, le ministère des Finances, auquel toutes les propositions ayant des incidences financières doivent être soumises, et le Conseil pour la réforme, dont l’avis doit être sollicité sur toutes les questions ayant trait à la restructuration de l’économie et à la réforme des institutions. Les ministères et les autres organismes centraux disposent d’au moins cinq jours pour réagir officiellement aux projets de proposition. Il arrive souvent qu’une première réponse officielle soit suivie de consultations interministérielles complémentaires.

Les projets de proposition sont soumis au Secrétaire général du gouvernement et doivent être accompagnés de comptes rendus des résultats de la coordination interministérielle. Il n’est pas formellement indispensable de parvenir à un consensus interministériel avant de pouvoir soumettre une question au gouvernement ; les ministères de tutelle peuvent insister pour qu’une proposition soit examinée par le gouvernement même en cas de désaccord interministériel.

Après qu’un projet d’acte législatif ait été soumis au Secrétaire général du gouvernement, il est transmis à la direction du secrétariat général chargée de l’analyse et du conseil juridique ainsi qu’au Conseil législatif.

La direction en question est invitée à étudier, entre autres, si la proposition répond aux exigences formelles, si elle est conforme au programme législatif du gouvernement et si elle est compatible avec la législation en vigueur. Elle est également censée présenter des commentaires sur les incidences économiques et financières des actes normatifs proposés ; mais elle ne dispose pas, à l’heure actuelle, de personnel dûment formé pour procéder à cette analyse.

Les attributions du Conseil législatif sont définies dans la loi de novembre 1993 sur l’établissement, l’organisation et le fonctionnement du Conseil législatif et dans la réglementation de février 1996 relative à son organisation et à son fonctionnement. Le Conseil législatif est avant tout un organe consultatif spécialisé du Parlement, mais il joue aussi un rôle important aux stades de l’élaboration des lois par l’exécutif. C’est ainsi que tous les projets d’actes normatifs à soumettre au gouvernement, doivent d’abord être examinés par le Conseil législatif. Il appartient, entre autres, à ce dernier de faire des observations sur la légalité des mesures proposées, leur cohérence interne, leur conformité aux règles reconnues de la technique législative et leur incidence sur la législation en vigueur et sur le système juridique dans son ensemble. Il est obligatoire de solliciter l’avis du Conseil législatif ; toutefois, celui-ci a une fonction consultative et ses avis ne sont pas contraignants pour le gouvernement. Les délais dans lesquels le Conseil législatif doit rendre ses avis sont courts. Ainsi, les projets de loi ordinaires doivent être examinés dans les dix jours, les projets de loi devant être présentés en application de procédures d’urgence dans les deux jours et les ordonnances prises en urgence conformément aux dispositions de l’Article 114, paragraphe 4, de la Constitution roumaine dans les vingt-quatre heures.

Les avis rendus par la direction de l’analyse et du conseil juridique et par le Conseil législatif font partie de la proposition faite au gouvernement.

Dans le cadre des efforts qu’il déploie pour améliorer l’organisation et le fonctionnement de l’administration centrale, l’actuel gouvernement a fait valoir qu’il était déterminé à renforcer les structures et procédures relatives à l’élaboration de ses décisions. Il a notamment souligné la nécessité de déléguer plus de pouvoirs au sein de l’administration publique, d’améliorer la communication et la consultation interministérielles, et de disposer de moyens plus efficaces pour contrer les effets de l’organisation en départements en renforçant les capacités de coordination sectorielle des institutions au centre du gouvernement :

Selon la loi sur l’organisation et le fonctionnement du gouvernement roumain, les décisions gouvernementales sont prises à la majorité simple. Le Premier ministre possède un droit de veto absolu. Dans la pratique, on a toutefois tendance à éviter de procéder à un vote et les décisions sont prises par consensus.

Institutions au Centre du gouvernement

De nombreuses institutions centrales sont à la disposition du gouvernement pour l’assister dans ses travaux. Au terme de plusieurs réorganisations intervenues ces dernières années, les institutions centrales sont les suivantes :

• Le Secrétariat général du gouvernement et le Département des administrations publiques locales (dirigé par un Secrétaire d’État relevant directement du Premier ministre) ;

• Le Conseil pour la réforme (dirigé par un ministre) ;

• Le Département des relations avec le Parlement (dirigé par un ministre) ;

• Le Conseil pour l’intégration européenne (dirigé par un ministre attaché au Premier ministre) ;

• Le Département de l’information ;

• Le Département de la protection des minorités nationales (dirigé par un ministre délégué auprès du Premier ministre) ;

• Le Département des relations avec les syndicats et les organisations patronales (relevant du Département de l’information) ;

• Le Département de la protection des droits de l’enfance (dirigé par un Secrétaire d’État) ;

• Le Département du contrôle (dirigé par un Secrétaire d’État) ;

• L’Agence nationale pour le Contrôle des exportations stratégiques (dirigé par un président ayant rang de Secrétaire d’État) ;

• Le Bureau du porte-parole du gouvernement chargé des relations avec la presse (relevant du Département de l’information) ;

• La Chancellerie du Premier ministre qui se compose d’un groupe de conseillers et d’experts, d’une direction spéciale et du cabinet du Premier ministre ;

• Le personnel de soutien des ministres d’État de la justice et de la défense.

L’organisation du centre du gouvernement n’obéit pas à un principe unique : certaines institutions, comme le Conseil pour l’intégration européenne, ont des attributions à caractère horizontal tandis que d’autres comme l’Agence nationale pour le contrôle des exportations stratégiques s’occupent de questions très spécifiques. Certaines, comme le Conseil pour réforme, se composent de plusieurs départements ; d’autres sont essentiellement des organismes unitaires. S’agissant de la préparation de l’ordre du jour des réunions gouvernementales, le Secrétariat général joue un rôle particulièrement important. Il comprend deux grandes unités dirigées l’une et l’autre par un Secrétaire général adjoint :

• l’une traite des questions juridiques et économiques ;

• l’autre s’occupe des questions administratives et des relations avec les Secrétaires généraux dans les ministères.

Le département des administrations publiques locales relève directement du Premier ministre.

Si le nombre d’institutions situées au centre du gouvernement est relativement élevé, leur capacité d’assurer la coordination à l’échelon central ne doit pas être surestimée. Premièrement, il existe un risque de morcellement au centre. La prolifération d’organismes centraux fait qu’il est parfois difficile d’établir un clair partage des responsabilités entre les institutions centrales et entre ces dernières et les ministères d’exécution. Dans un centre surabondant en institutions, la coordination peut s’avérer difficile à assurer. A cet égard, la division du travail entre d’une part, le Secrétariat général du gouvernement et d’autre part, la multitude d’organismes spécialisés dont les responsables ne sont pas subordonnés au Secrétaire général du gouvernement, est une question particulièrement délicate.

Par ailleurs, des préoccupations ont été exprimées au sujet de la pratique consistant à confier à des ministres la responsabilité d’organismes centraux. Dirigés par des ministres et non par des administrateurs de haut rang, les organismes centraux peuvent facilement revêtir le caractère de petits ministères. C’est ainsi qu’au lieu d’assurer la coordination dans un secteur d’action donné, ils tendent à faire contrepoids aux ministères d’exécution. Cette tendance est renforcée lorsqu’un gouvernement de coalition st en place, dans la mesure où les tensions existant par nature entre les ministères d’exécution et les institutions centrales dont les attributions recoupent plusieurs départements peuvent être aggravées par des conflits entre partis. Il convient aussi de noter à ce sujet qu’à l’exception partielle du Secrétariat général et du Conseil pour la réforme, les organismes centraux sont largement dépourvus des compétences formelles nécessaires pour faire office d’agents de coordination inter-départements. En particulier, ils ne servent pas à filtrer efficacement les propositions des ministères d’exécution qui sont soumises au gouvernement par l’intermédiaire du Secrétaire général.

Dans les institutions se trouvant au centre du gouvernement, les fonctions de soutien principalement administratif, l’aide non partisane à la formulation des politiques et les fonctions de conseil et de soutien politique ne sont pas, à l’heure actuelle, distinguées avec suffisamment de clarté. Il ne s’agit pas essentiellement d’un problème d’organisation, mais cela reflète l’état actuel de la législation relative à la fonction publique qui n’établit pas de distinction claire entre les titulaires de postes politiques et les fonctionnaires de carrière neutres à l’égard des partis politiques. On notera à cet égard que le projet de loi sur le Statut des fonctionnaires, qui a pour objet de créer une fonction publique où l’on puisse faire carrière et qui soit neutre à l’égard des partis politiques, a été présenté au Parlement.

Les capacités de coordination du centre ne sauraient, à l’évidence, être appréhendées en dehors du cadre institutionnel. Dans ce contexte, deux questions au moins méritent d’être brièvement évoquées, à savoir les relations entre le centre et les ministères d’exécution, et les liens existant entre les services décentralisés et les autorités de l’administration centrale. En ce qui concerne la première question, l’initiative prise par le gouvernement de nommer dans tous les ministères des Secrétaires généraux non affiliés à un parti représente une étape importante. Le décret du gouvernement concernant la nomination des Secrétaires généraux au sein des ministères a été adopté en janvier 1998. Le Secrétaire général ministériel est le fonctionnaire le plus haut placé du ministère et il assume le rôle de responsable administratif ; de ce point de vue, sa position est comparable à celle d’un "permanent secretary" britannique ou d’un "Staatssekretär" allemand. La création de ce nouveau poste s’explique principalement par la volonté du gouvernement d’améliorer la communication et la coordination tant intraministérielles qu’interministérielles. Ainsi, le Secrétaire général ministériel sert de principal intermédiaire entre les services d’exécution ministériels et la direction politique du ministère, à savoir le ministre, les Secrétaires d’État (vice-ministres) et leurs directeurs. Fait tout aussi important, les Secrétaires généraux forment un réseau au centre duquel se trouve le Secrétaire général du gouvernement. Des réunions hebdomadaires de tous les Secrétaires généraux ministériels, présidées par le vice-Secrétaire général du gouvernement, sont ainsi prévues. Ces réunions devraient, entre autres, jouer un rôle essentiel dans la préparation des réunions gouvernementales.

Les capacités de coordination du Centre sont aussi largement influencées par les relations existant entre les unités (territoriales) décentralisées de l’administration publique et les autorités centrales. Là encore, le centre du gouvernement pourrait, à première vue, sembler très bien placé pour exercer avec fermeté un rôle de coordination. Les préfets de comté (et le préfet de la municipalité de Bucarest) relèvent directement du département des administrations publiques locales qui est lui-même placé sous l’autorité directe du Premier ministre. En application des articles 108 et 109 de la loi sur les administrations publiques locales de novembre 1991 (ultérieure modifiée), le préfet, en sa qualité de représentant du gouvernement, s’assure que les conseils locaux et de comté ainsi que les maires exercent leur activité dans le respect de la loi et supervise les services publics décentralisés des ministères et des autres organismes centraux des unités territoriales (voir également article 122 de la Constitution roumaine).