Le gouvernement de la République de Lituanie comprend le Premier ministre et les ministres. Il est composé à l’heure actuelle de quinze membres.

Les réunions du gouvernement sont présidées par le Premier ministre. En cas d’absence de ce dernier, un ministre nommé par décret du Président de la République peut être chargé de le suppléer. Un ministre peut être momentanément remplacé par un autre membre du gouvernement, mais celui-ci doit avoir été désigné pour ce faire par le Premier ministre. Si un membre du gouvernement ne peut participer à une réunion, il doit obtenir du Premier ministre l’autorisation de s’absenter ; il peut alors faire connaître par écrit son point de vue sur les questions qui doivent y être examinées, lequel devra être présenté à la réunion. Le membre du gouvernement qui supplée temporairement un ministre, ou le ministre assumant les fonctions du Premier ministre possèdent une voix aux réunions du gouvernement.

A ces réunions assistent, outre les membres du gouvernement, le Secrétaire du gouvernement et les secrétaires adjoints, le Chancelier du gouvernement, des conseillers d’État internes, le porte-parole du Premier ministre, le porte-parole du gouvernement, des experts du gouvernement (fonctionnaires du Secrétariat général du gouvernement spécialisés dans certains domaines) et les chefs des divisions du Cabinet du Premier ministre. Certains fonctionnaires sont aussi autorisés par la loi à y prendre part ; il s’agit notamment du Président du Conseil de gestion de la Banque de Lituanie, des Auditeurs de l’État, du Procureur général, des représentants du Parlement (Seimas) et du Cabinet du Président de la République, des secrétaires des ministères et des hauts fonctionnaires régionaux. Lorsqu’un ministre est momentanément remplacé par un autre membre du gouvernement, l’un des ministres adjoints du ministère concerné est autorisé à assister aux réunions à titre consultatif quelle que soit la nature des questions examinées. Peuvent aussi être présents aux réunions du gouvernement les chefs des instances gouvernementales, les maires de villes, les dirigeants des régions et autres fonctionnaires si les sujets traités ont un rapport avec leur domaine de compétence et s’ils ont participé à leur préparation. Les membres du gouvernement peuvent amener avec eux d’autres conseillers après s’être entendus avec le Secrétaire du gouvernement.

Les réunions du gouvernement ont lieu une fois par semaine, généralement le mercredi. Les travaux du gouvernement sont régis par les règles énoncées dans le document sur les Procédures de travail du gouvernement de la République de Lituanie (décret 728, 11 août 1994) cité dans l’article 36 de la loi sur le gouvernement de la République de Lituanie (l’un et l’autre existent en anglais). Ce document sera modifié lorsque la nouvelle législation entrera en vigueur (voir ci-dessous).

Le Secrétaire du gouvernement (ou, s’il est absent, son adjoint) élabore un projet d’ordre du jour en vue de la réunion du gouvernement ; en particulier, il met au point les questions qui doivent y être examinées, prépare les documents de référence, fixe la date et l’heure de la réunion et, le cas échéant, dresse la liste des intervenants et choisit les fonctionnaires à inviter. L’ordre du jour définitif est signé par le Premier ministre ou le Premier ministre par intérim.

Les thèmes à débattre lors des réunions du gouvernement peuvent être proposés par les ministères, les instances gouvernementales, les administrations régionales, et les exécutifs des villes et des régions. Les projets officiels de décision sont soumis au Secrétaire du gouvernement qui en rend compte au Premier ministre. Les projets de résolution et autres projets d’acte juridique du gouvernement sont élaborés et soumis à ce dernier pour examen selon les règles énoncées dans les Procédures de travail du gouvernement. Les documents requis sont fournis par l’intermédiaire des bureaux des experts du gouvernement et de certaines divisions du Cabinet du Premier ministre généralement quatre jours au plus tard avant la réunion du gouvernement. Les experts du gouvernement et les divisions du Cabinet du Premier ministre ont toute latitude pour proposer d’eux-mêmes des points à inscrire à l’ordre du jour.

La documentation complète de la réunion (c’est-à-dire l’ordre du jour, les projets de résolution ou autres projets de décision et les documents annexes) est distribuée à tous les participants, ainsi qu’au Parlement et au Cabinet du Président de la République, trois jours ouvrables avant sa tenue (service généralement assuré par un coursier). D’ordinaire, 60 à 70 personnes assistent aux réunions du gouvernement et les documents y afférents sont préparés en 70 exemplaires.

Le Cabinet du Premier ministre, les ministères, les instances gouvernementales, les administrations régionales et les municipalités peuvent tous soumettre des propositions au gouvernement. Les plus importantes d’entre elles sont les projets de loi ou de modification de la législation en vigueur. Environ 80 pour cent des projets de loi émanent des ministères. Les experts peuvent aussi être à l’origine de textes de loi, mais le cas est rare. Ils aident cependant les ministères à élaborer les projets de loi en mettant à profit les compétences qu’ils peuvent avoir dans tel ou tel domaine.

Les projets de résolution et autres projets d’acte juridique doivent faire l’objet d’une coordination entre les ministères concernés, les instances gouvernementales, les administrations régionales et les municipalités. Le ministre responsable d’une résolution est aussi chargé d’assurer la coordination relative au projet avec les ministères intéressés. Tous les projets de loi donnent lieu à coordination avec le ministère de la justice. Les ministres sont légalement tenus d’échanger des informations durant l’élaboration des actes juridiques. S’il y a divergence de vues sur les questions soumises au débat, les différentes opinions doivent être exprimées. Le cas échéant, les syndicats et les organismes publics concernés font aussi connaître leur avis. Tout projet de loi doit être accompagné d’une lettre explicative rédigée par les ministres ayant élaboré ce texte. Par exemple, une modification du code civil devra faire l’objet à la fois d’un projet de résolution et d’une lettre explicative du ministère du travail et de la sécurité sociale. Cette lettre donne un aperçu de l’objectif du projet, des raisons pour lesquelles il convient de l’adopter, de ses modalités d’application et de son contenu lui-même. Elle est communiquée à la réunion du gouvernement et peut y être modifiée. Elle doit faire état de l’incidence du projet du point de vue financier, ce qui est vérifié par un expert en matière de finances. L’exécution de l’obligation de coordination avec les ministères compétents et d’autres instances est attestée par la signature que leurs responsables ont apposée pour marquer leur approbation ou par un document séparé contenant des commentaires sur le projet considéré.

Il incombe au Secrétariat général du gouvernement de coordonner les réunions interministérielles qui se tiennent en vue de préparer la réunion du gouvernement, c’est-à-dire de "coordonner un mécanisme de coordination". Le Secrétaire du gouvernement peut nommer des groupes de travail qui seront chargés de s’occuper d’un projet de résolution, le cas échéant pour éviter les doubles emplois et les désaccords. Une résolution gouvernementale oblige les ministres à assister aux réunions de ces groupes de travail.

Afin d’harmoniser la législation de la République de Lituanie avec celle de l’Union européenne, tous les projets de loi ou autres projets d’acte normatif doivent donner lieu à une coordination avec le Bureau de la législation, récemment créé.

La documentation destinée aux réunions du gouvernement doit aussi être complétée par les chiffres et les estimations de coûts pertinents, ainsi que par un avis du ministère des finances.

Les résolutions (ou autres décisions) du gouvernement sont adoptées lors des réunions de celui-ci par la majorité de ses membres. Il y a recours au vote à main levée si des opinions différentes sont exprimées à propos d’une résolution (ou autre décision) particulière et si au moins un membre du gouvernement en fait la demande. Ni le Premier ministre, ni aucun autre ministre ne dispose d’un droit de veto.

A toutes les réunions du gouvernement est établi un procès-verbal qui est supervisé par le Secrétaire du gouvernement. Toutes les décisions qui y sont adoptées sont consignées par écrit et le procès-verbal est préparé en vue de sa signature par un fonctionnaire du Cabinet du Premier ministre (généralement le chef de la Division de la rédaction). Dans le procès-verbal sont indiqués la date et le numéro de la réunion, le nom des membres présents du gouvernement, les thèmes traités, le nom des participants qui ont proposé l’examen de telle ou telle question, le nom des intervenants, ainsi que toutes les décisions adoptées. Chacune des questions débattues à la réunion du gouvernement fait l’objet d’un compte rendu. Les décisions adoptées sont enregistrées et classées par la Division de la rédaction du Cabinet du Premier ministre. S’il y a eu examen d’un projet de résolution du gouvernement ou d’un projet de loi, le relevé des décisions indique si ceux-ci ont été approuvés et, le cas échéant, les instances ou les fonctionnaires compétents seront invités en temps voulu à reconsidérer ces textes (le relevé des décisions doit clairement spécifier à qui il incombe d’assurer la coordination des travaux ainsi requis). Si nécessaire, le relevé des décisions fait aussi mention des adjonctions ou des modifications à effectuer, ainsi que des instances entre lesquelles doit avoir lieu la coordination à propos du projet à réexaminer.

Les décisions adoptées qui ne se rapportent pas à des résolutions du gouvernement sont simplement consignées dans un relevé de décisions. Sans caractère réglementaire, elles touchent souvent à des questions d’organisation et servent, par exemple, à donner instruction à certaines institutions d’étudier une question particulière et d’élaborer les projets d’acte juridique y afférents.

Une fois établi, le procès-verbal de la réunion du gouvernement est approuvé par le Secrétaire du gouvernement et signé par le Premier ministre ou le Premier ministre par intérim.

Les relevés de décisions sont envoyés aux bureaux exécutifs et aux autres instances concernées au plus tard dans les deux jours ouvrables qui suivent la signature du procès-verbal. Le fonctionnaire chargé d’établir ce dernier document doit veiller à ce que la section de la correspondance de la Division de l’administration interne du Cabinet du Premier ministre les fasse parvenir aux instances intéressées (le cas échéant, les divisions compétentes du Cabinet du Premier ministre ou certains experts du gouvernement dresseront la liste des destinataires).

Le gouvernement possède l’initiative des lois ; il lui incombe d’élaborer les projets de texte législatif et réglementaire ou de modification des lois en vigueur, et de les soumettre au Parlement pour examen (article 20 de la loi sur le gouvernement de la République de Lituanie). Le gouvernement ou le Premier ministre peuvent former des groupes de travail ou des commissions afin de leur confier la rédaction de ces textes. Mais en règle générale, le gouvernement charge les ministères opérationnels (un ou plusieurs d’entre eux) d’établir les projets de loi. Le ministre concerné est tenu d’assurer l’application des instructions données à cet effet et, conformément aux règles définies dans les Procédures de travail du gouvernement, de présenter les projets de texte législatif et réglementaire élaborés au gouvernement afin qu’il les étudie. Les projets d’acte juridique de caractère normatif établis par les ministères doivent faire l’objet, avant leur examen par le gouvernement, d’une coordination avec les ministères compétents, les instances gouvernementales, les organes exécutifs des collectivités locales et le Bureau juridique relevant du ministère des affaires européennes (voir la section concernant la préparation des propositions à soumettre à la réunion du gouvernement). Tous les projets de loi doivent être examinés par le ministère de la justice.

La Division de l’exécution des lois du Secrétariat général du gouvernement étudie tous les projets de loi afin d’en vérifier la conformité avec la législation en vigueur et la constitution. Tout d’abord, les projets de résolution et autres projets de texte réglementaire à soumettre au gouvernement pour examen doivent faire l’objet d’une coordination avec les divisions compétentes du Cabinet du Premier ministre, y compris les experts gouvernementaux spécialisés dans les questions connexes. Puis ils sont transmis à la Division de l’exécution des lois du Cabinet du Premier ministre (paragraphe 40 des Procédures de travail du gouvernement de la République de Lituanie). Si les projets d’acte juridique ne satisfont pas aux normes techniques prescrites en matière juridique, la Division de l’exécution des lois et les experts du gouvernement sont habilités à les renvoyer aux ministères et aux instances gouvernementales qui les ont élaborés en leur demandant de les rectifier. En cas d’impossibilité de parvenir à un accord (ce qui est peu fréquent), le texte en question est envoyé au Premier ministre avec une lettre du Chef de la Division juridique indiquant les difficultés qui se posent à propos du projet. Le Premier ministre renverra alors celui-ci au ministère concerné. Si les observations formulées sont graves, il sera aussi renvoyé au ministère de la justice. Il est extrêmement rare que le Premier ministre accepte de signer un texte si la Division juridique a signalé qu’il présentait des lacunes, mais cela peut arriver et, dans ce cas, le projet peut être de nouveau présenté à la réunion du gouvernement. La vérification d’un projet de loi demande parfois jusqu’à quatre jours, mais elle est moins longue si le texte est très bien rédigé ou très court.

La Division juridique du Parlement analyse aussi les projets de loi enregistrés afin de s’assurer qu’ils ne sont pas en contradiction avec la législation en vigueur et qu’ils sont conformes aux normes techniques prescrites du point de vue juridique. Si le projet de loi est présenté par les membres du Parlement ou le Président de la République, il est envoyé au Bureau juridique relevant du ministère des affaires européennes qui doit alors, au plus tard dans les dix jours suivant la date de réception du projet, formuler des observations sur la compatibilité de ce dernier avec la législation de l’Union européenne (article 140 du Règlement du Parlement de la République de Lituanie).

Il n’existe pas d’organisme central ou d’autre instance d’État qui soit expressément chargé d’évaluer l’incidence budgétaire des textes législatifs et réglementaires ou d’apprécier leurs conséquences sur le plan économique. Toutefois, les projets de loi susceptibles d’avoir des effets sur les recettes et les dépenses budgétaires nationales, de même que ceux qui concernent les impôts et les crédits spéciaux, sont étudiés par la Commission du budget et des finances du Parlement de la République de Lituanie, tandis que la Commission économique est chargée de faire connaître au Parlement ses conclusions sur les projets de loi relatifs aux réformes économiques et les projets de texte réglementaire en matière économique (articles 63 et 64 du Règlement du Parlement de la République de Lituanie). Le ministère des finances examine les conséquences financières possibles des projets de texte législatif et réglementaire, et élabore aussi des propositions sur les moyens de mettre la législation lituanienne en vigueur en conformité avec les normes juridiques internationales.

Institutions au centre du gouvernement

Afin de limiter le plus possible les travaux de la réunion du gouvernement et de rationaliser le processus de décision, le gouvernement a approuvé la Résolution n° 371 du 16 avril 1997 portant création des quatre commissions gouvernementales spécialisées suivantes :

• Exécution des lois ;

• Politique étrangère ;

• Finances ;

• Economie.

Les membres du gouvernement compétents dans le domaine confié à ces commissions ou les vice-ministres mandatés par eux examinent au sein de ces organes les projets de décision les plus importants qui nécessitent un débat politique avant la réunion du gouvernement. Ils se réunissent en général une fois par mois environ. Ils y ont chacun un siège permanent et la participation d’autres membres dépend des questions considérées. Lorsque les projets de résolution qui ont été étudiés par l’une des commissions sont présentés à la réunion du gouvernement, le Président de cette commission rend brièvement compte aux participants de l’accord auquel les ministres sont parvenus ou des conclusions de leurs échanges de vues. Le Premier ministre désigne le Président des réunions des commissions spécialisées et son suppléant.

Au centre du gouvernement se tient également la réunion des Secrétaires des ministres, qui a lieu la veille de la réunion du gouvernement. Ceux-ci débattent de toutes les questions inscrites à l’ordre du jour et s’efforcent de supprimer des projets de loi tous les points obscurs qu’ils peuvent comporter.

Le Conseil des ministres et le Premier ministre sont assistés par le Cabinet du Premier ministre à la tête duquel se trouve le Secrétaire du gouvernement. Les fonctions de cet organisme sont décrites dans l’article 44 de la loi sur le gouvernement de la République de Lituanie. Cette loi ne précise pas quelle doit être la structure du Cabinet et le Secrétaire du gouvernement doit donc la faire approuver par le Premier ministre. Sa structure actuelle est présentée dans l’appendice I. Son personnel se répartit entre deux grandes catégories : les fonctionnaires de grade A nommés à la discrétion du pouvoir politique, et les fonctionnaires de grade B occupant des postes de caractère non politique. Les premiers sont dénommés "conseillers" et les seconds, "experts" (agents permanents). Cette distinction se retrouve dans l’ensemble de l’administration. Ainsi, les vice-ministres nommés par le Premier ministre sont des fonctionnaires de grade A, tandis que le Secrétaire désigné pour chacun des ministères par le ministre compétent est un fonctionnaire de grade B. Les effectifs du Secrétariat général du gouvernement sont composés au total de 150 personnes environ, dont actuellement une vingtaine de conseillers. Ils demeurent assez stables et sont peu susceptibles d’augmenter car, comme dans beaucoup de pays, l’opinion estime que les fonctionnaires sont beaucoup trop nombreux et un élargissement des organismes centraux serait peu populaire.

Un groupe de travail présidé par le ministre de la réforme de l’administration publique et des collectivités locales a élaboré un texte de loi (daté du 28 avril 1998) afin de définir de façon formelle et précise les liaisons hiérarchiques (l’article 45 concerne le Chancelier du gouvernement et le Secrétaire du gouvernement).

L’article 45 de ce texte renferme les dispositions suivantes :

"Le Chancelier du gouvernement est un responsable politique placé sous l’autorité du Premier ministre. Il a la charge des travaux effectués par les fonctionnaires nommés sur critères politiques ou personnels, les agents du Cabinet du Premier ministre et les chefs des départements relevant du gouvernement, en vue de la mise en oeuvre du programme gouvernemental. Il aide le Premier ministre à organiser les activités du Secrétariat général du gouvernement, des ministères et des autres instances gouvernementales qui appliquent les mesures concrètes approuvées par le gouvernement dans le cadre du programme gouvernemental, et entretient aussi des contacts avec des organismes publics et des organisations politiques.

Le Chancelier du gouvernement, dans son domaine de compétence, peut prendre des instructions et des décrets, mais ceux-ci ne sont pas applicables aux membres du gouvernement.

Le Secrétaire du gouvernement est le plus haut fonctionnaire de carrière des instances gouvernementales ; il est responsable devant le Premier ministre. Il est chargé d’organiser les réunions du gouvernement, participe à celles-ci et veille à ce que leurs délibérations soient enregistrées et à ce que les résolutions du gouvernement ainsi que les décrets du Premier ministre soient publiés au journal officiel. Il est également responsable des travaux du Secrétariat général du gouvernement et des activités des services et inspections relevant du gouvernement. Le Secrétaire du gouvernement organise des échanges de vues entre les sous-secrétaires des ministères.

Le Secrétaire du gouvernement, dans son domaine de compétence, peut prendre des instructions et des décrets à l’intention des ministères (sous-secrétaire des ministères) ou des instances relevant du gouvernement.

Le Secrétaire du gouvernement est le gardien du sceau de l’État et a la charge de son utilisation."

Le Secrétaire du gouvernement et le Chancelier du gouvernement sont les deux figures principales du Secrétariat général du gouvernement. Occupant un poste sans caractère politique, le premier est responsable des activités du Secrétariat général et chargé de coordonner les propositions et de les présenter au Premier ministre. Des avis et des conseils sont donnés au Premier ministre et au gouvernement sur des questions autres que politiques par le Secrétaire du gouvernement et ses adjoints, les experts du gouvernement s’agissant de problèmes et de domaines d’action spécifiques et les divisions du Cabinet du Premier ministre.

A la tête du Bureau du Conseiller d’État (parfois appelé Chancellerie) au sein du Secrétariat général du gouvernement, le Chancelier donne des avis au Premier ministre sur les questions politiques et aide à résoudre les problèmes d’ordre politique que posent la mise en oeuvre et la coordination du programme gouvernemental. Un sous-chancelier est chargé des relations du Secrétariat général du gouvernement avec le Parlement. Il suit la procédure d’examen des actes juridiques au sein de ce dernier et informe la Chancellerie sur les débats dont ils peuvent faire l’objet.

Les activités du Secrétariat général du gouvernement font une place importante au "programme gouvernemental", décrit en détail dans deux documents. Le premier est le Programme d’action du gouvernement qui expose la politique gouvernementale envisagée pour les trois prochaines années en s’inspirant plus ou moins de la plate-forme électorale. Le second document, établi par le Secrétariat général du gouvernement, est le Plan de mise en oeuvre. Il fait l’objet d’un examen dans tous les ministères et au gouvernement au cours du processus de son élaboration. Le Premier ministre autorise les ministères à formuler des observations et des propositions. Puis le Secrétaire du gouvernement prend un décret et met en place un groupe de travail de trois personnes dont la tâche est de faire la synthèse des propositions des ministères et de présenter le Plan au gouvernement. Si le Programme d’action est un document de caractère politique qui fait état de tous les actes juridiques devant être soumis au Parlement, le Plan de mise en oeuvre est assez détaillé : pour chacune des actions prévues sont indiqués le ministère responsable et la date pour laquelle celle-ci doit être accomplie (ce document n’existe malheureusement pas en anglais). Par exemple, l’actuel Programme d’action comporte une modification de l’article 8 de la loi sur l’administration fiscale, et dans le Plan de mise en oeuvre, c’est le ministère des finances qui est désigné comme responsable de cette modification. Ce document est soumis à un large débat ; il donne lieu à une coordination entre tous les ministères et les informations recueillies à travers cet exercice sont l’objet d’une synthèse qui est envoyée aux ministères pour une seconde phase de coordination à l’occasion de laquelle ceux-ci formulent de nouvelles observations. L’essentiel du débat concernant le Plan de mise en oeuvre porte sur les modalités de son exécution et sur le choix de l’instance qui doit être la première à s’y engager concrètement. A cet égard, les ministères ne tiennent guère à être nommés en premier car ils sont dès lors considérés comme ministères responsables. La constitution définit le processus formel d’élaboration du Programme d’action et du Plan de mise en oeuvre ; l’un et l’autre sont donc établis chaque fois que des élections ont lieu et le gouvernement doit rendre compte une fois par an du stade de leur application. Selon la constitution, le Premier ministre doit élaborer le Plan dans les quinze jours qui suivent les élections.

Selon l’article 45 de la loi récemment adoptée sur le gouvernement de la République de Lituanie, le Secrétariat général du gouvernement comprend deux grandes catégories de fonctionnaires : les experts et les conseillers (ou consultants d’État). Les experts sont répartis entre des domaines d’action ou des unités sectorielles qui correspondent aux ministères opérationnels :

• Relations internationales ;

• Economie nationale ;

• Privatisation ;

• Trésor ;

• Finances ;

• Banques, crédits commerciaux et paiements ;

• Economie ;

• Echanges ;

• Agriculture ;

• Protection de l’environnement ;

• Transports et communications ;

• Education et science ;

• Culture ;

• Travail et questions sociales ;

• Collectivités locales ;

• Communautés religieuses ;

• Sûreté nationale.

Le Secrétariat général du gouvernement comporte aussi des unités horizontales :

• La Division juridique ;

• Le Secrétariat du Premier ministre ;

• Le Bureau de traduction ;

• Le Bureau de presse ;

• Le Bureau du personnel ;

• La Division du protocole ;

• La Division générale chargée de seconder le Secrétaire du gouvernement ;

• La Division des documents gouvernementaux ;

• La Division de l’informatique et de la technologie ;

• Le Bureau de la comptabilité.

Le plus important des organes précités est la Division juridique à laquelle sont communiqués 95 pour cent des textes de loi. En effet, après que les projets soumis par les ministres ont été examinés par les experts, ils sont transmis à la Division juridique qui vérifie leur compatibilité avec la législation en vigueur et la constitution. Les travaux de la Division juridique couvrent tous les domaines de l’action gouvernementale, mais celle-ci est en outre chargée d’assurer la représentation du gouvernement devant les tribunaux, ainsi que de défendre l’État lorsqu’il est accusé d’avoir fait une utilisation abusive du Code pénal ayant entraîné, par exemple, une détention injustifiée. Les dossiers que cette division a ainsi à traiter (une soixantaine environ à l’heure actuelle) alourdissent encore la tâche des sept agents qui la composent. Ces derniers sont tous des juristes qui ont, pour la plupart, travaillé dans des institutions publiques, comme la Cour suprême, le Parquet ou les ministères opérationnels.

La Division juridique doit coordonner ses travaux avec ceux de plusieurs ministères. Premièrement, comme tous les projets de loi ou de modification de la législation doivent porter le contreseing du ministère de la justice, la Division juridique doit se concerter avec lui. Elle entretient de bonnes relations avec ce ministère qui, après tout, oeuvre dans le même domaine. Certains projets de loi ou de modification de la législation doivent être contresignés par le ministère des finances, le ministère de l’agriculture ou d’autres instances compétentes. Depuis le mois d’août 1997, ils doivent aussi être contrôlés par le Bureau juridique du ministère des affaires européennes (dirigé par un professeur spécialisé dans les questions internationales). Les relations de la Division juridique avec les ministères opérationnels dépendent des différents ministres, et notamment de la façon dont ils travaillent et de leur respect des règles qui régissent l’élaboration des projets de loi. L’une des fonctions essentielles de la Division juridique est d’examiner le programme d’action du gouvernement, ce qui peut lui demander deux à trois semaines, car elle doit vérifier si les responsabilités ont été convenablement réparties et si les actes proposés sont applicables dans la pratique et compatibles avec la législation en vigueur.

Il existe, parmi les instances gouvernementales, d’autres unités qui participent dans une certaine mesure à la prise de décision au centre. Le secteur judiciaire du pouvoir a peu de liens avec le Secrétariat général du gouvernement, la loi relative à la Cour suprême disposant que celle-ci ne doit jouer qu’un rôle consultatif dans le processus d’élaboration des politiques et que le Président de la Cour suprême prend part aux réunions du gouvernement seulement en cas de nécessité. La participation du Bureau d’Audit de l’État et du Bureau du Procureur général aux réunions du gouvernement obéit à la même règle. Il en va différemment pour la Banque de Lituanie dont le Président assiste toujours à ces réunions.

Le Secrétaire du gouvernement dirige le Secrétariat général du gouvernement et conseille le Premier ministre sur la structure qui convient le mieux à cette instance. Il est chargé de coordonner les propositions, les commentaires et les informations provenant des experts, ainsi que d’en faire la synthèse afin de les présenter au Premier ministre et à la réunion du gouvernement. Les chefs des divisions placées sous son autorité participent aux réunions du gouvernement. En règle générale, le Secrétaire du gouvernement est davantage en relation avec les Secrétaires des ministères (fonctionnaires de grade B) qu’avec les ministres eux-mêmes.

Le rôle du Chancelier a été essentiellement modifié par la nouvelle loi sur le gouvernement. Il consiste principalement à coordonner et à surveiller la mise en oeuvre du programme gouvernemental, des informations détaillées lui étant communiquées sur les tâches qui restent à accomplir. Une vingtaine de conseillers, fonctionnaires de grade A nommés à la discrétion du pouvoir politique, le tiennent au courant. La moitié environ des membres de la Chancellerie travaillaient auparavant auprès de l’actuel Premier ministre et de son parti. L’autre moitié est composée de spécialistes du droit, de la communication ou d’un autre domaine intéressant le gouvernement qui n’étaient pas nécessairement proches du parti au pouvoir au moment de leur nomination et qui ont donc été choisis pour leurs compétences. Quelque 30 pour cent des conseillers viennent des milieux d’affaires. Le Chancelier est généralement en relation avec les ministres plutôt qu’avec les Secrétaires des ministères. Deux conseillers sont chargés de recueillir des informations sur les tâches en suspens ; ils forment la Section du contrôle.

La Chancellerie considère les activités du Secrétariat général du gouvernement dans l’optique du programme gouvernemental. Elle reçoit des informations au sujet des tâches non encore accomplies, notamment des explications de la part des experts du gouvernement concernant les raisons pour lesquelles elles sont toujours en suspens. Les activités de mise en oeuvre peuvent être différées, et elles le sont souvent. Aucun contrôle n’est exercé auprès des ministères intéressés pour vérifier l’application des lois faute de personnel suffisant. Quant au contrôle direct, il n’est guère apprécié de l’opinion qui estime qu’il y a déjà trop de fonctionnaires au sein de l’administration de la Lituanie (surtout au centre).

Au sein du Secrétariat général du gouvernement, la coordination entre les fonctionnaires nommés à la discrétion du pouvoir politique et ceux qui occupent un poste de nature non politique, n’est pas sans poser des difficultés, d’où la refonte en cours de la loi en vue d’instaurer entre eux une distinction plus formelle. A l’heure actuelle, les attributions respectives du Secrétaire du gouvernement et du Chancelier ne sont pas très claires. Les experts n’ont pas l’habitude de négocier avec les conseillers afin de parvenir à une position uniforme. Ils font rapport au Secrétaire du gouvernement et c’est généralement avec lui qu’ils sont en contact direct ; les conseillers lui adressent aussi les documents qu’ils établissent, mais ils se concertent principalement avec le Chancelier. Le rôle respectif des experts et des conseillers diffère selon les domaines. En ce qui concerne la banque et les finances, par exemple, l’expert est, comme son nom l’indique, un spécialiste, et le poste équivalent au sien à la Chancellerie étant vacant, il possède une autonomie non négligeable. Les conseillers sont plus souvent des généralistes que les experts, même s’ils comptent quelques spécialistes parmi eux.

Afin de remédier en partie à l’ambiguïté de cette situation, le Premier ministre en exercice a créé le poste d’Expert-conseil. Appelé à jouer un rôle de premier plan (comme l’ont reconnu plusieurs des personnes interrogées), le titulaire de ce poste est un fonctionnaire nommé de grade A ayant des attributions de caractère politique qui est en relation directe avec le Premier ministre. Sa mission consiste à coordonner les informations provenant des sections politique et administrative du Secrétariat général du gouvernement. Tous les documents établis par les conseillers lui sont maintenant envoyés et c’est avec lui que les experts et les conseillers examinent les problèmes qui peuvent se poser. L’actuel Expert-conseil est un généraliste, mais il a la confiance et l’oreille du Premier ministre et est en quelque sorte, selon les termes employés par un fonctionnaire, "responsable du gouvernement". Avec la création de ce poste, les liaisons hiérarchiques sont devenus moins nettes car la situation de l’Expert-conseil vis-à-vis respectivement du Chancelier et du Secrétaire du gouvernement est mal définie.

Quant à la Division juridique, elle a une tâche colossale à accomplir et une augmentation de son personnel pourrait se justifier. Avec seulement sept agents (et la charge de travail supplémentaire que lui impose sa mission de défense de l’État), il lui est actuellement difficile de se spécialiser dans des domaines d’action particuliers, alors que cela pourrait être fort utile. Les ministères devant en effet tous passer par le ministère de la justice (qui compte 68 agents), les projets de loi qui émanent d’eux sont d’abord examinés par les experts juridiques généralistes de ce ministère. Mais il n’y a pas de consensus, au sein du Secrétariat général du gouvernement, quant au rôle de la Division juridique. L’actuel Chancelier souhaiterait que celle-ci soit éclatée et que ses éléments soient répartis entre les divers secteurs que couvre le Secrétariat général du gouvernement.

Enfin, la composition du gouvernement de coalition influera sur la coordination et la conduite des activités du gouvernement. La coalition actuellement au pouvoir est formée par le parti Union de la patrie (conservateurs), qui domine avec 70 sièges, ainsi que par le parti chrétien démocrate et le parti de l’Union du centre, qui détiennent beaucoup moins de sièges (16 et 13 respectivement). Deux des ministres (affaires étrangères et défense) appartiennent à l’un des partis minoritaires, mais ils ont été nommés pour des motifs d’ordre personnel et non dans un quelconque but de conciliation avec les membres de la coalition. Ces derniers parviennent donc généralement à s’entendre et il se pourrait qu’avec une coalition dont les éléments seraient moins inégaux, de nouveaux problèmes de coordination viennent se poser.

Les ministères opérationnels sont actuellement les suivants :

Ms. E. Labutienne
Ministère de la réforme de l’administration publique
Gedimino Av. 11
LT-2039 Vilnius, Lituanie