Le gouvernement se compose du Premier Ministre (traduction littérale : Président du gouvernement) et des ministres, parmi lesquels les vice-Premiers Ministres (traduction littérale : vice-présidents du gouvernement), les ministres dirigeant des ministères opérationnels et des ministres sans portefeuille. Le Premier Ministre dirige les travaux du gouvernement et de ses membres ; il convoque et préside les réunions du Conseil des ministres. Les vice-Premiers Ministres prêtent leur concours au Premier Ministre dans l’exercice de ses fonctions. Il peut leur être demandé de coordonner les travaux menés par des ministères dans des domaines particuliers de l’action gouvernementale, mais ils ne sont pas nécessairement titulaires d’un portefeuille.

Les réunions du Conseil des ministres sont convoquées par le Premier Ministre à son initiative propre, sur proposition du Président de la République de Macédoine ou du Parlement, ou à la demande d’au moins cinq membres du gouvernement. L’ordre du jour des réunions du Conseil des ministres est fixé par le Premier Ministre. Pour établir l’ordre du jour, ce dernier bénéficie de l’aide du Secrétaire du gouvernement, qui dirige le service des experts auprès du gouvernement.

Tous les points à inscrire à l’ordre du jour de la réunion du Conseil des ministres doivent être soumis par la l’auteur des propositions correspondantes au Secrétaire du gouvernement. Sont notamment habilités à soumettre des propositions de cette nature le Premier Ministre, les ministres, le Secrétaire du gouvernement et les responsables d’autres institutions administratives (ceux-ci étant tenus de transmettre tout document à l’appui de leur proposition par l’intermédiaire du ministre dont il dépendent ou du Secrétaire du gouvernement). Les propositions concernant des lois fondamentales ou d’autres sujets d’importance majeure doivent être soumises au Secrétaire du gouvernement au moins quinze jours avant la date de la réunion du Conseil des ministres durant lequel elles doivent être examinées. Pour les questions de moindre importance, le délai est de huit jours avant la date de la réunion. Les ajouts de dernière minute à l’ordre du jour des réunions du Conseil des ministres sont autorisés dans des circonstances exceptionnelles.

Les projets d’ordre du jour des réunions du Conseil des ministres, ainsi que tous les documents à l’appui, sont communiqués aux membres du gouvernement au moins cinq jours avant la date à laquelle ils doivent se réunir. Sont également invités à participer aux réunions du Conseil des ministres les responsables dont la présence est requise pour que puissent être traités certains points particuliers de l’ordre du jour, auquel cas seuls les documents à l’appui relatifs aux points de l’ordre du jour à examiner sont communiqués. Dans des circonstances exceptionnelles, une réunion du Conseil des ministres peut être convoquée verbalement et sans diffusion préalable de documents à l’appui.

Le Code régissant le fonctionnement du gouvernement de la République de Macédoine prévoit un système de consultation et de coordination interministérielles à plusieurs niveaux qui intervient en amont de la présentation des textes de référence au gouvernement. C’est au ministre qui propose l’adoption d’une mesure gouvernementale qu’incombe en premier lieu la responsabilité de veiller au respect de la procédure de consultation et de coordination. En vertu des règles énoncées dans le Code susmentionné, la soumission d’une proposition au Secrétaire du gouvernement doit obligatoirement être précédée d’une procédure de consultation et de coordination auprès :

• du ministère des Finances pour toutes les questions ayant une incidence sur les recettes ou les dépenses publiques ;
• du ministère de la Défense pour toutes les questions ayant une incidence sur la sécurité ;
• du ministère des Affaires étrangères pour toutes les questions concernant les relations internationales.

Par ailleurs, toutes les propositions d’ordre législatif doivent être soumises au Secrétariat chargé des questions législatives. Il convient toutefois de noter qu’aucune des institutions qui viennent d’être citées ne peut officiellement opposer son véto à la présentation d’une proposition.

Lorsque les propositions n’émanent pas des services d’un ministère et sont l’oeuvre de commissions spéciales, de groupes d’universitaires ou d’experts, il incombe au Secrétaire du gouvernement de procéder à la consultation des ministères concernés, du Secrétariat chargé des questions législatives et, le cas échéant, d’autres institutions administratives.

A l’issue de cette première phase de consultation et de coordination interministérielles, le ministère concerné soumet officiellement sa proposition au Secrétaire du gouvernement. Celui-ci procède à une évaluation technique de la proposition avant de la transmettre à l’un des conseillers du Cabinet du Conseil des ministres, c’est-à-dire à la division, au sein du service central des experts auprès du gouvernement, qui s’occupe des aspects techniques, normatifs et administratifs. Ce Cabinet est organisé en divisions dont les champs de compétence coïncident avec ceux des six commissions permanentes auprès du gouvernement (voir ci-après), et les conseillers remplissent les fonctions de secrétaires des commissions permanentes. Seuls des ministres peuvent être membres des commissions, mais il arrive de plus en plus fréquemment que de hauts fonctionnaires participent aux les séances de travail à la place des membres de l’exécutif. Le Secrétariat chargé des questions législatives est également représenté au sein de toutes les commissions. Le conseiller qui a traité la proposition soumet à son tour une proposition à la commission compétente, qui l’examine, rend un avis et formule des recommandations.

Le conseiller chargé du dossier au sein du Cabinet du Conseil des ministres fait part de l’avis de la commission et de ses recommandations au Secrétaire du gouvernement. Celui-ci informe à son tour le Premier Ministre du résultat des discussions ayant eu lieu au sein de la commission. La décision de soumettre la proposition au gouvernement appartient au Premier Ministre. Dans ce processus, le Secrétaire du gouvernement a la possibilité de donner au Premier Ministre un avis aussi bien technique que politique.

Le rapport de la commission fait partie intégrante du dossier présenté au gouvernement. Dans le cas où il s’agit d’un projet de loi, le dossier présenté au gouvernement doit contenir le motif de la loi proposée, les principes fondamentaux qui sous-tendent le projet de loi, les principales normes constitutionnelles/juridiques sur lesquelles repose le projet, le coût et le mode de financement des mesures proposées, ainsi que toute autre information importante pouvant aider le gouvernement à prendre une décision.

Il convient de noter que le Code régissant le fonctionnement du gouvernement autorise également l’organisation, préalablement à la décision du gouvernement, de consultations en bonne et due forme des institutions représentant certains intérêts sociaux et des parties prenantes concernées. Les dispositifs formels de consultation ne sont généralement mis en jeu que pour les textes législatifs fondamentaux ; les consultations informelles se généralisent toutefois, à la faveur de la concentration d’intérêts organisés dans la capitale.

L’examen d’un point de l’ordre du jour donne en principe lieu à l’adoption d’un texte par le gouvernement qui peut prendre diverses formes, notamment celle d’un décret (uredba), d’une directive (upatstvo), d’une résolution (zaklucok), d’un arrêté (resenie) ou d’une décision (odluka) (pour les détails, se reporter aux articles 45ff de la Loi sur le gouvernement et aux articles 85ff du Code régissant le fonctionnement du gouvernement). Les décisions indiquent notamment la position du gouvernement sur les propositions d’ordre législatif. Elles tiennent compte de la proposition initiale, des rapports et des documents à l’appui accompagnant la proposition et des délibérations du gouvernement. Si les membres du gouvernement ne parviennent pas à se mettre d’accord, la décision peut être prise de constituer un groupe de travail ad hoc chargé d’élaborer une solution suscitant un consensus, cette décision étant généralement confirmée à la réunion suivante du Conseil des ministres.

Les réunions du Conseil des ministres font l’objet d’un procès-verbal qui contient l’ordre du jour, le nom de toutes les personnes présentes à la réunion et des ministres absents, ainsi que les conclusions auxquelles la réunion a permis d’aboutir. Les membres du gouvernement ont le droit de demander que leurs déclarations et suggestions soient consignées dans le procès-verbal. Ce droit est également reconnu aux responsables d’autres institutions publiques pour les sujets qui les intéressent plus particulièrement.

La responsabilité première de l’application des décisions du gouvernement revient aux ministres. Cependant, en sa qualité de chef du gouvernement, le Premier Ministre a des droits bien définis lui permettant de veiller à l’application des décisions du gouvernement. C’est au Premier Ministre en effet qu’il incombe de prendre les mesures nécessaires pour appliquer dans les faits les décisions du gouvernement et mener à bien son programme annuel. Les membres du gouvernement sont responsables devant le Premier Ministre du respect des positions du gouvernement et de l’exécution des missions qui leur ont été confiées par le Premier Ministre. Le Premier Ministre est également fondé à "donner des instructions", cette compétence l’autorisant à imposer des directives contraignantes aux ministres en liaison avec les missions relevant des grandes orientations définies par le gouvernement.

Il n’existe pas d’institution centralisatrice chargée de l’élaboration des textes législatifs : chaque ministère doit assurer la rédaction des projets de textes législatifs qu’il souhaite proposer au gouvernement. A l’intérieur de chaque ministère, il existe des services juridiques spécialisés qui coordonnent les travaux d’élaboration des textes législatifs, mais travaillent en étroite collaboration avec les services techniques compétents. Au cours de la procédure d’élaboration d’un texte, il est largement fait appel à des experts extérieurs, notamment à des universitaires et des membres de l’Académie des Sciences. On a fréquemment recours à des avis extérieurs pour les textes fondamentaux.

La procédure de consultation et de coordination interministérielles qui fait partie intégrante de l’élaboration des propositions intéressant l’action gouvernementale est principalement du ressort des commissions permanentes et spéciales qui sont les principaux organes constitutifs du gouvernement. Les commissions permanentes ont des attributions sectorielles qui couvrent un large éventail de champs de compétence relevant de la politique étrangère et intérieure. On peut notamment citer :

• la Commission des Affaires étrangères, de la Défense et de la Sécurité ;
• la Commission du Système économique et du Développement économique ;
• la Commision de la Politique économique ;
• la Commission du Système politique ;
• la Commission des Services publics et sociaux ; et
• la Commission chargée des questions intéressant le Personnel et les Ressources humaines.

Chaque commission est présidée soit par l’un des vice-Premiers Ministres, soit par un ministre. Seuls les ministres concernés et, le cas échéant, de hauts fonctionnaires des ministères concernés, peuvent être membres des commissions ; dans la pratique, les ministres se font souvent remplacer par des fonctionnaires de leur ministère. D’autres personnes, notamment des universitaires, peuvent être invitées à participer aux travaux des commissions, mais elles n’ont pas le droit de voter. Par ailleurs, le Secrétariat chargé des questions législatives est représenté dans toutes les commissions.

La composition et les règles de fonctionnement des commissions permanentes leur permettent de jouer le rôle d’instrument de la coordination multi-dimensionnelle. Les commissions permanentes

• encouragent une coordination horizontale opérationnelle et l’intégration organique à l’intérieur de chaque secteur de l’action gouvernementale en constituant un fondement institutionnel stable au service d’un dialogue permanent sur les politiques à suivre entre les principaux responsables politiques et administratifs des ministères opérationnels et, le cas échéant, d’autres organes administratifs ;

• mettent en relation les services ministériels et le service central des experts auprès du gouvernement. Le secrétariat des commissions est assuré par des fonctionnaires du Cabinet du Conseil des ministres sous la supervision du Secrétaire du gouvernement, et les délibérations et les rapports des commissions servent directement à orienter la prise de décision par les organes centraux de l’Etat ;

• représentent un moyen d’associer des intervenants extérieurs à la définition de l’action gouvernementale par l’exécutif. Sur décision des présidents des commissions, des experts n’appartenant pas à l’administration peuvent être invités à prendre part aux travaux des commissions. Le gouvernement se donne ainsi la possibilité de mettre à profit de manière sélective les compétences d’un large éventail de spécialistes n’exerçant pas de responsabilité au sein des instances dirigeantes. A l’initiative du président ou sur proposition de l’un des ministres représentés, il est également possible d’inviter des représentants de groupes d’intérêt à exposer leur point de vue devant les membres d’une commission.

Les commissions permanentes ont à la fois pour fonction de préparer les décisions gouvernementales et de veiller à la coordination inter-institutionnelle lors de leur mise en application. En ce qui concerne la fonction de préparation des décisions gouvernementales, toutes les propositions d’ordre législatif doivent être examinées par la commission compétente avant d’être soumises au gouvernement. Les rapports et les recommandations des commissions, ainsi que les propositions initiales, servent de base aux délibérations du gouvernement. Le gouvernement n’est pas tenu de se conformer aux propositions des commissions ; il ne lui est pas non plus interdit de formuler une proposition dans le cas où aucun accord n’a pu être dégagé au sein de la commission compétente. Néanmoins, chaque commission remplit la fonction de filtre sectoriel placé en amont de la prise de décisions collégiales par le gouvernement. Les attributions des commissions ne sont pas circonscrites à la préparation de l’action gouvernementale puisque les commissions jouent également un rôle important dans la mise en oeuvre de la politique du gouvernement en étudiant par secteur les évolutions qui se produisent.

En dehors des commissions permanentes sectorielles, il existe des commissions spécialisées chargées de traiter certains dossiers particuliers relevant de l’action gouvernementale, tels que le logement ou l’émigration.

Les structures centrales de soutien et de conseil qui prêtent leur concours au gouvernement sont regroupées autour du Secrétaire du gouvernement, qui est lui-même nommé et révoqué par le gouvernement. Conformément au Code régissant le fonctionnement du gouvernement, le Secrétaire du gouvernement occupe le poste de chef du service central des experts auprès du gouvernement. A ce titre, il a notamment pour mission de prendre part à la préparation et à l’organisation des conseils des ministres (en particulir à l’établissement des documents demandés par le gouvernment et ses organes constitutifs), de présenter les conclusions des réunions du Conseil des ministres aux ministères et autres instances compétentes et de veiller à ce que le gouvernement respecte ses obligations vis-à-vis du Parlement et du Président de la République.

Pour le moment, le service des experts auprès du gouvernement se compose principalement de six grandes unités : le service chargé des études et de la gestion des activités du gouvernement et de ses organes constitutifs (désigné par le terme "Cabinet du Conseil des ministres"), le Cabinet du Premier Ministre, les cabinets des vice-Premiers Ministres (dont l’un englobe l’unité de coordination de l’aide), le Département du personnel et des ressources humaines, le Service du Protocole et de la Traduction et le Service des requêtes et des recours.

A l’intérieur du service des experts auprès du gouvernement, la division chargée des questions techniques, normatives et administratives qui apporte son concours au gouvernement et à ses organes constitutifs est celle qui occupe la position la plus élevée. Elle a pour mission de préparer la prise de décisions par le gouvernement qui est un organe collégial. Cette section du service des experts dispose de ses propres unités et compte environ 90 agents. Ces principales unités ont une vocation sectorielle qui coïncide avec la répartition des compétences entre les commissions permanentes.

Le Cabinet du Premier Ministre est au service du chef du gouvernement auquel il apporte une assistance administrative et technique et dispense des conseils. Il a également une responsabilité particulière à exercer en contribuant à entretenir les liens entre le gouvernement d’une part, et le Parlement et le Président de la République d’autre part. La responsabilité de la gestion administrative du Cabinet du Premier Ministre incombe au Secrétaire du gouvernement.